碳排放双控管理

一、基本概述

碳排放双控管理（dual control over the amount and intensity of carbon emissions），是碳排放总量和强度双控管理的简称，指对碳排放总量和强度实施双重控制的管理模式，是我国推进“双碳”目标（碳达峰碳中和）的重要举措之一。

二、分类信息

三、详细解释

2015年，党的十八届五中全会上首次提出能耗双控，并将目标分解到各地区，严格进行考核。能耗双控对提高我国能源利用效率、实现高质量发展发挥重要作用。

然而，能耗双控政策在应对气候变化、控制碳排放方面存在一定局限性，随着清洁能源占比提升，需更直接、精准地控制碳排放。2021年中央经济工作会议首次提出“能耗双控向碳排放总量和强度双控转变”。2022年的《政府工作报告》中也提出“有序推进碳达峰碳中和工作，推动能耗双控向碳排放总量和强度双控转变”。至此，碳排放双控的概念逐渐进入大众视野。2024年9月，国务院办公厅印发《加快构建碳排放双控制度体系工作方案》，从多维度构建起系统完备的碳排放双控制度体系，为我国实现“碳达峰”“碳中和”目标提供了有力的制度支撑与行动指引，标志着我国碳排放双控管理进入实质性推进阶段。

碳排放双控的核心在于从总量和强度两个维度对碳排放进行调控。碳排放总量指一定区域（如国家、省份）或行业在一定时期内（如一年）直接或间接产生的二氧化碳排放总量，总量控制旨在限制一定区域（如国家、省份）或行业在特定时间段内的碳排放总量，有助于确保整体碳排放水平朝着碳达峰、碳中和目标推进，避免碳排放持续无节制增长对气候环境造成难以逆转的影响；碳排放强度在我国现阶段指的单位国内生产总值（GDP）所对应的二氧化碳排放量，强度控制要求单位GDP的碳排放量不断下降，旨在推动经济增长的同时降低碳排放。​

碳排放双控管理主要由政策制度体系、目标指标体系、监测核算体系和考核管理体系等组成。

政策制度模块是碳排放双控管理体系的顶层设计，是核心指引。如《加快构建碳排放双控制度体系工作方案》细化了“时间表”与“路线图”，涵盖规划制度、考核制度、行业管控机制等内容。

目标指标模块包含碳排放总量与强度两类核心指标。总量指标限定区域或行业在一定时期内的碳排放上限，强度指标聚焦单位 GDP或产品产量的碳排放水平。​

监测核算模块为碳排放双控提供数据支撑。如核算方法依据行业特性，运用物料衡算法、生命周期评价法等，确保数据准确可比，清晰界定企业、产品全生命周期的碳排放情况。​​

考核管理模块强化责任落实。建立多层级考核体系，对地方政府考核其碳排放双控目标完成情况，将考核结果与政绩挂钩；对企业则监督其碳排放强度是否达标，对未达标企业采取限产、罚款等措施，对表现优异者给予政策优惠与奖励，激发企业减排积极性。

四、应用领域**/前景**​

碳排放双控管理的应用领域广泛，涵盖能源、工业、建筑、交通等众多行业。

在能源领域，电力行业可以通过碳排放双控管理，推动电力行业从传统化石能源发电向可再生能源发电转型，电网企业可以推动配电网升级，引导分布式光伏发电行业健康发展；煤炭行业可以通过加强对煤炭开采、洗选、运输等环节的碳排放管理，推动煤炭清洁高效利用技术的研发和应用。

在工业领域，钢铁行业可以通过实施碳排放双控管理，促使钢铁企业采用低碳炼铁技术，减少对传统高碳炼铁工艺的依赖，同时，推动钢铁企业优化生产流程，提高能源利用效率，降低碳排放强度；化工行业可以通过加强对化工生产过程中碳排放的核算和管理，推动化工企业采用绿色化学工艺，减少化学反应过程中的碳排放。

水泥、玻璃等建材行业是碳排放的重点领域，通过碳排放双控管理，可以推动建材企业采用节能降碳技术，如水泥行业的新型干法水泥生产工艺、玻璃行业的熔窑余热利用技术等，降低单位产品碳排放。

在交通运输领域，通过碳排放双控管理，提高新能源汽车在交通运输领域的占比，减少传统燃油汽车的碳排放。同时，优化交通运输组织，发展智能交通系统，提高交通运输效率，降低交通拥堵带来的碳排放。航空业的碳排放主要来自航空燃油的燃烧，通过碳排放双控管理，推动航空公司采用更高效的航空发动机技术、发展可持续航空燃料，降低航空碳排放。

碳排放双控管理的核心价值在于加快发展方式绿色转型，积极稳妥推进碳达峰碳中和。碳排放双控将促使行业/企业实现绿色转型，实现高质量发展，如推动企业加大绿色技术研发投入，培育新的经济增长点，如新能源产业、节能环保产业等；也将有助于提升我国在全球应对气候变化领域的话语权和影响力，积极履行大国责任，推动构建人类命运共同体。

五、绿色应用难点​

自碳排放双控概念提出以来，我国在碳排放双控管理政策方面取得了一系列具有深远影响的成果，逐步搭建起完善且具有前瞻性的政策体系，为推进碳排放双控工作筑牢根基，有力推动了经济社会绿色低碳转型。但在碳排放双控管理推进过程中，也存在一些问题：

一是公平性问题：在碳排放指标分配上，不同地区、不同行业之间可能存在公平性争议。经济欠发达地区其发展阶段相对滞后，产业结构偏重，在碳排放双控下承担的减排压力过大，影响其经济发展和居民生活水平提升，与发达地区相比存在不公平。

二是技术垄断与共享问题：在减排技术研发和应用过程中，可能出现技术垄断现象。掌握先进节能降碳技术的企业，可能出于商业利益或战略考虑，限制技术的扩散和共享，这不利于整体减排目标的实现，违背了应对气候变化需要全球共同合作、技术共享的伦理原则。​

三是对就业和社会稳定的潜在影响：部分高耗能行业在严格的碳排放双控下，可能面临减产、转型甚至关闭，这可能导致大量工人失业，对当地就业市场和社会稳定产生冲击。如何在推进碳排放双控的同时，保障相关从业人员的权益，实现经济转型与社会稳定的平衡，是需要关注的伦理问题。​

本词条贡献者：

黄丽敏 中石化石油化工科学研究院 高级工程师

本词条审核专家：

郭莘 中石化石油化工科学研究院有限公司高级专家 高级工程师

参考资料：

[1] 能耗双控转向碳排放双控 对能源电力行业发展影响深远http://www.zcsvillages.com/_d3/c16/20240820/i117744.phtml

[2] 能耗双控转向碳排放双控要避免六个误区 https://paper.people.com.cn/zgnyb/pc/content/202410/28/content_30029383.html

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